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濟邦觀點 | 中國PPP這十年：代際視角的比較
作者：張 燎濟邦咨詢 董事長
國內新近這一輪PPP（Public-Private Partnerships, 政府與社會資本合作）的發展，如果從2013年9月濟邦公司受亞洲開發銀行委托完成《實踐者視角下的中國PPP》的專題報告算起，已經整整九年。那份報告對中國此前十年（2002-2012年）的準PPP政策和實踐做了系統性回顧，挑選了11個典型案例進行分析，報告最后部分提出的總結和建議相當全面和中肯，如今看來依然具有建設性和警示意義。
以2014年9月財政部發出的第一份PPP政策號令（財金76號文）為標志，財政、發改等中央部委和眾多地方政府，掀起了PPP在我國基礎設施和公共服務領域海嘯式的快速發展。制度建設、政策發文、試點項目、資本追捧、能力建設、國際交流，那幾年與PPP相關的會議密集、專家頻現，不輸現在的碳達峰碳中和話題。直至2017年11月于上海舉辦的“PPP融資高峰論壇”上，財政部主管司級官員強調PPP規范運作的要求，才揭開了PPP從高速發展向高質量發展轉段的序幕。
時至今日，政府與社會資本合作仍然是國內基礎設施和公共服務領域吸引非政府資本參與的合法規范主渠道，PPP模式被寫入2022年4月中央財經委專題研究的“全面加強構建現代化基礎設施體系”當中。
得益于財政部等主要監管部門的持續努力，自2014年以來，與PPP相關的的政策和統計數據比較完備，取得的發展成績和正面效應非常明顯，相關的介紹和文章比較多了，我都認同但不打算贅述——簡單重復的贊美價值很低。作為經歷了國內兩輪基礎設施市場化進程的咨詢老兵，我倒愿意另辟一角，就這兩代PPP發展的驅動力和時機選擇做一代際對比簡析。
我曾經把上世紀90年代中期到世紀之交的BOT試點階段稱為中國PPP1.0,把2002～2008年以市政公用和公路交通行業的特許經營市場化改革稱作PPP2.0,將2014年至今的這輪政府與社會資本合作稱為PPP3.0。為便于討論中指代，本文繼續使用這種方式劃段命名。
一、關于驅動力
其實，在我看來，中國PPP2.0和PPP3.0本質同源，內核高度相似，區別主要是新一輪PPP3.0的制度構建更加成熟完備，但前后兩輪的項目交易結構本質上相同。
PPP2.0當時著力在打破壟斷，引入競爭，強調使用公開招標等競爭方式來遴選合適的投資方，對競爭前的準備工作重視不多，對項目開發的合理性正當性論證尚處于定性分析狀態。改革涉及的，也是有限的幾個行業。所以，業內我們也將2002～2008年這輪特許經營市場化進程稱作“準PPP”。
啟動PPP2.0這輪改革的主要驅動力，是地方政府當時普遍地既缺少城建資金——還沒嘗到土地財政的甜頭，又在公用事業企業管理上效率低下，技術進步滯后。當時建設部主要領導在會議上曾提出，市政公用事業是“計劃經濟最后一座堡壘”，改革的目的，就是要敲開這座自然壟斷、經營效率低成本高的堡壘，引入競爭的鯰魚效應。
而在2014至今的這輪PPP3.0發展中，項目交易結構和交易流程管理得以進一步發育和完善，前期準備中衡量PPP項目可行性和合理性，以及財政或有風險管控的國際通用方法學（物有所值評價、財政可承受能力論證）被引進——后來實踐中又成為反對者針對的靶子，涉及行業擴大到幾乎所有公共產品和服務。從我經歷和了解到的改革啟動背景和公共決策過程來看，主要動機是主管地方債務的中央部委對地方政府債務滋長失控風險的擔憂，認為通過大力推廣應用PPP模式和政府債券，可能讓地方政府不再依賴平臺公司融資，間接也有利于社會資本的發展。
這樣兩種不同動機產生了什么差異呢？回頭看，PPP2.0注重基于項目交付結果的效率提升，愿意引入外資（既有增量資金，也有先進技術）；后一輪PPP3.0更注重PPP應用對基建債務融資的合規性改善，從依賴政府自己的平臺公司，轉向依賴非關聯的社會資本（主要是那些有強大融資能力的國有/央企承包商）融資，項目交付的效果和效率退居其次。
中國在PPP2.0改革啟動時，城市化率大約40%，到2020年，中國城市化率約64%。顯而易見，中國的城市化率在近20年間，提高了20多個百分點，期間完成了巨額的基礎設施建設投資，但絕大部分資金是依靠政府土地財政或通過平臺公司融資完成籌措。無論過去還是現在，地方基礎設施通過非政府資本完成的基建投資都只占較小部分——很多研究文獻顯示，比例不超過15%。
相比較而言，PPP2.0為什么僅在建設、交通兩個行業激起波瀾，卻未燃起熊熊烈火？而PPP3.0如同干柴遇烈火，迅速成為席卷10多個基礎設施子行業，全國所有省區市，上萬個大中型基建項目的應用模式。一度導致我出差乘經濟艙，都飛成了航空公司白金卡。回答這個問題，需要對比分析兩代PPP發展的時代背景和改革啟動時機。
2002～2005年，財政部國際司、國家計委外資司當時與世界銀行為代表的國際多邊開發性金融機構都有過關于PPP的頻繁互動，也給國務院主要領導匯報過運用BOT/特許經營模式推進城鎮化進程和解決基礎設施資金短缺的設想，當時領導堅持采用了局部行業試點的策略，未同意全面推開，也未建立國家級專門管理機構，導致PPP發展速度一般。建設部城建司在2000年前后派代表考察了法國的特許經營制度和公用事業企業，英國政府OfWat(水務監管辦公室)；交通部公路司與世界銀行開展技援項目合作，研究收費公路管理制度，為后來出臺《收費公路條例》提供政策儲備，也都是行業部門層面的努力，尚未對中央核心決策層產生影響。
而大約十年后，時任財政部領導2013年直接向中央主要領導匯報后，得到肯定性指示，發改、財政兩部委遂組織專班研究政策競相發力，2014年，PPP如燎原之勢在國內基礎設施各行業迅速推開，由此構建了完整的政策體系，撬動了數倍于此前PPP2.0的固定資產投資規模。
假如時針倒撥，2002年的PPP2.0，中央領導同意采用類似2014年的全面推行，外資將占中國PPP社會資本的一大壁河山，因為彼時的央企國企承包商遠不如后來的實力強。國內的BT模式尚未盛行過，注重最終交付成效的績效主義理念正在主導市場，中國PPP的歷史可能不同于現在的走向。
對比而言，PPP2.0時代畫卷的展開，是希望打破國企壟斷，啟動市場化改革的行業部門與決策風格穩重的中央領導在市政公用和基礎設施領域互動之后，當時選擇了一條相對受控的穩健之策。PPP3.0發展，則是具有國際視野的部委官員，向更富想象力，行事大開大合的中央領導直接匯報后，選定的一項系統性全局性的基礎設施投融資改革政策。從2013年一帶一路倡議的謀劃和提出，可以印證這屆領導的決策風格。
由此可見，基礎設施市場化進程和投融資模式的演進與中國十年一代的政治周期基本同頻。如果這個觀察和規律成立，當前時點，基建投融資可能又來到了代際更替的周期性轉換點。
展望未來，我國PPP已經有很大的資產存量規模——按財政部PPP中心項目信息庫的公開數據，合同投資總額超過16萬億，毋容置疑這是建立在政府與社會資本長期協議上的硬資產。本人認為，當前的重點不是相互打嘴炮，簡單臧否哪種模式哪個項目，而應該重點關注以下兩件事。
第一，項目庫里面存在技術性推進困難或停滯不前的PPP項目，應通過再談判、重新招標采購甚至訴訟等手段，使這些項目走出困境，提高整個PPP項目庫的落地率、良品率。
第二，在今天資本市場普遍存在“（優質）資產荒”的情況下，如何將PPP存量資產中的優質部分挑選出來，擺上盤活存量資產的流水線，也是地方政府、社會資本和金融機構非常關心的議題。
一、關于驅動力
二、改革時機對比
感謝閱讀