作者：楊超
同濟大學中國交通研究院 交通經濟研究中心 主任、研究員
作者：李興華
同濟大學中國交通研究院 院長
一、英國政府成立國家基礎設施委員會實施基礎設施發展評估
國家基礎設施委員會（National Infrastructure Commission，NIC，以下簡稱“委員會”）是英國財政部下設執行機構，主要職責為就數字通信、能源、用水、洪水管理、交通等重大經濟基礎設施的發展向政府提供公正的專家意見，以支撐英國所有地區的可持續經濟增長，提高競爭力、生活質量和強化氣候韌性，促成2050年凈零碳排放的實現。該委員會主要工作職能包括：
制定長期議程：確定英國重要經濟基礎設施的需求，以及滿足需求主要的實現途徑；
提出解決方法與思路：在嚴格分析的基礎上提出獨立的政策建議；
專注于推動變革——就政策建議形成共識，并監測政府實施進展。
委員會自2018年起每五年發布一次國家基礎設施評估報告，分析英國長期經濟基礎設施建設需求，提出未來30年的戰略愿景，以及就如何滿足已確定的需求提出發展建議。當前，該委員會正在組織實施第二次國家基礎設施評估，預計于2023年秋季發布。為啟動這一進程，委員會于2021年11月發布了一份“基線報告（Baseline Report）”，專門總結了交通基礎設施部門的階段性表現。
二、發展重點聚焦財政轉移支付、城市交通和電動汽車
英國現有公路24.75萬英里、鐵路（含輕軌）1.04萬英里；不論以出行次數還是總里程計算，陸路交通（道路及鐵路）均占國內交通的99%以上。經分析，現有交通基礎設施的制約限制了倫敦以外的諸多大城市和城鎮的發展，阻礙了生產力潛力的挖掘及生活質量的提高。雖然政府在委員會對交通部門提出的建議上取得了局部進展，還需對必要的基礎設施建設加大支持。
在2019新冠疫情大流行之前的30年里，英國客運里程和貨運里程持續增加，交通模式雖各不相同，但整體趨勢是長期穩定增長。但近年來，新冠疫情大流行極大地改變了旅行行為，運輸方式將在多大程度上恢復到以前的趨勢，或者行為的變化是否會成為永久性的，仍是未知數。委員會已經考慮在政策制定中如何反映這種不確定性。
委員會經研究認為，英國交通運輸業2022年的發展重點為：
減少對集中控制的多種短期資金來源的競爭性招標，加快向城市地區以外的地方政府轉移5年綜合交通建設資金；
支持地方政府在一些重點城市制定交通計劃，如西約克郡公共交通系統的發展計劃；
加快部署電動汽車充電站，以便如期交付所需的基礎設施，促進2030年結束柴油和汽油新車的銷售。
三、公路發展受益于政府稅收的持續保障
英國公路所需資金主要來自中央政府的稅收收入，國家公路經費由中央政府撥付，地方當局通過中央政府的撥款、市政稅、用戶收費（如停車收入、公路收費和擁堵費）和規劃系統收費（如新開發稅）為地方公路和公共交通發展提供資金。
公路相關稅費主要涵蓋車輛消費稅（對車輛每年征收的稅）和燃油稅（對燃料購買征收的稅），分別在2019-2020年籌集了68億英鎊和280億英鎊。車輛消費稅專用于道路支出，燃油稅則歸于政府一般稅收。總體來看，英國交通運輸費用支出在過去15年里保持總體穩定，國家公路建設資金增加較多，地方公路資金則略有下滑。
四、公路韌性顯著提升但部分公路存在養護缺位
極端天氣是英國交通基礎設施面臨的主要自然災害風險，并因氣候變化而持續加劇。
國家公路
受益于現代的施工方法和設計標準，以及持續和高水平的養護開支，國家公路比過去更具韌性，僅少量國家公路面臨著嚴重的洪水風險。受資源限制，2018至2019年期間，4%國家管理的高速公路和7%的國家A級公路存在養護不到位問題。
總的來看，國家公路車道在98%以上的時間保持開放。自2015- 2016年以來，公路交通事故數量增加38%，但89%事故在一小時內得以解決。在國家公路上，只有7%的交通延誤由惡劣天氣造成，63%是由交通擁堵引起，14%是受交通事故影響，10%是由故障造成，且大多數延誤時間在30分鐘以內。在過去50年里，交通事故死亡人數呈顯著下降趨勢，并趨于平穩。2019年，英國每百萬人中有27人死于道路交通事故，顯著低于歐盟的平均水平51人。
地方公路
據監測，3%的A級公路、6%的B及C級公路、16%的等外公路存在養護缺失。地方公路韌性低于國家公路，主要是未嚴格按照公認的標準設計，廣泛存在小氣候影響，且負責維護的地方當局能力差異較大。當前，居民普遍擔心地方當局缺乏必要的資金維護地方公路達到合理的服務水平。
五、聯通和低碳成為交通運輸領域發展關鍵導向
交通基礎設施投資將繼續在提高區域生產力方面發揮重要作用，并幫助政府實現區域間和區域內經濟增長目標。
城市交通系統與電動車充電基礎設施需加快建設
英國人口超過50萬的大城市往往更擁堵，導致交通連通性變差。這可能會限制這些城市的增長，降低居民的生活質量。委員會在第一次評估中建議，通過重大能力升級（如地鐵系統或快速公交系統）來提高公共交通的連通性。包括擁堵費在內的需求管理措施可作為改善互聯互通的替代或補充方式。委員會將在第二次評估中進一步考慮這些解決方案。
交通投資需要適應一系列可能出現的情況，這些情況是新冠疫情大流行后長期行為改變的合理結果。委員會確定了新冠疫情之后行為改變和基礎設施的可能情景。在疫情大流行期間，大城市的擁堵狀況最初有所緩解，但目前已恢復到較高水平，仍存在長期變化的空間。如果人們搬離城市，對城市交通的需求可能會減少，在其他情況下，擁堵可能會繼續加重，甚至變得更糟。
氣候變化委員會（Climate Change Committee）表示，為了實現第六次碳預算目標，政府將需要依靠零排放車輛取代目前的車隊以及向公共交通和主動出行模式轉換的組合策略。政府的凈零戰略重申了到2030年停止銷售汽油和柴油汽車，到2035年停止銷售混合動力汽車的計劃，這些目標將需要伴隨電動汽車充電站的廣泛推出。預計將需要28萬至48萬個公共充電樁來支持2030年的目標。到2021年7月，大約已有24300個充電樁，大部分位于倫敦和東南部城市地區。鑒于目前對電動汽車的支持水平，向零排放汽車的過渡也將對財政產生潛在的重大影響。政府在其“凈零戰略”中表示，將于今年晚些時候發布電動汽車基礎設施戰略。
城際間連通性的改善亟需構建大通道
在英格蘭，城市間的連接有很大的差異。改善城市間的連通性可以促進城市之間的貿易，并使各地對生活和工作更有吸引力。
實現凈零排放需要進一步投資和改變城市間交通。政府的“運輸脫碳戰略”制定了一個目標，即到2040年，將所有柴油列車從鐵路網中移除，鑒于運營和經濟上的合理性，將在鐵路網中部署諸如氫和電池列車等低碳技術。
技術變革也可能導致交通網絡使用方式的變化。自動駕駛汽車和按需共享出行服務可能帶來不同的出行機會，更安全、更快的汽車旅行將使公路旅行對長途出行更具吸引力。
政府正通過幾個大的投資戰略等項目大量投資于城際交通。根據委員會的中部和北部鐵路需求評估，一項綜合鐵路計劃也將很快出臺。面向城市間互聯互通的多模式交通戰略將有助于確保此類投資得到有效規劃，優化不同方式的使用，并統籌考慮客運和貨運需求。
國際交通面臨的減排壓力極大
氣候變化委員會表示，與2017年相比，航空排放需要減少約17%，海運排放需要減少94%，才能實現凈零排放。政府需要采取適當措施確保實現這一目標，氣候變化委員會預計，這將包括將航空需求增長控制在比2018年的水平高出25%。
港口和機場的基礎設施能力由私營部門投資管理，政府通過規劃系統進行監督。盡管機場可能對經濟產出產生影響——它們促進全球貿易、提供就業機會，并可能是全球重要資產——但對航空的任何考慮都取決于疫情大流行后航空旅行的未來需求，以及目前尚不清楚的擴大英國東南部地區跑道容量的方法。因此，第二次評估將不考慮機場容量，但將包括城市間與國際門戶的連接。
六、交通發展評估重點為資產管理效能、城市交通系統及城際聯通水平
此次英國基礎設施第二次評估將對影響交通運輸行業的三個主要挑戰進行新的分析并提出建議：
資產管理和韌性——委員會將考慮資產管理如何支持韌性、投資障礙以及利用數據和技術改善資產維護方式；
城市交通和擁堵——委員會將研究大規模發展公共交通系統如何支持城市和城市區域的生產力，并考慮擁堵收費和其他需求管理措施的作用；
跨模式的城市間運輸——作為戰略性多模式交通計劃的一部分，委員會將考慮相對優先事項和長期投資需求，包括新技術的應用。
參考文獻：
1. National Infrastructure Commission，Infrastructure Progress Review 2022
2. National Infrastructure Commission，The Second National Infrastructure Assessment: Baseline Report-Annex F: Transport，2021