濟邦咨詢 高級經理
5月25日，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）（以下簡稱《意見》），《意見》指出：經過多年投資建設，我國在基礎設施等領域形成了一大批存量資產，為推動經濟社會發展提供了重要支撐。有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環，對于提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業負債水平等具有重要意義。針對聚焦盤活存量資產重點領域，《意見》提出：一是重點盤活存量規模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施、生態環保、產業園區、倉儲物流、旅游、新型基礎設施等。可見交通領域首當其沖作為存量規模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產的重點領域之一。本文將重點針對以收費公路為代表的交通領域存量資產盤活進行分析。
一、我國收費公路資產概況
在交通領域中，較為成熟同時也較為常見的進行盤活的存量資產即收費公路資產。2021年10月28日，交通運輸部根據《政府信息公開條例》的有關規定，經匯總各省（區、市）已公布的收費公路統計數據，最終形成了《2020年全國收費公路統計公報》[1]（以下簡稱《統計公報》）。《統計公報》顯示：2020年末，全國收費公路里程17.92萬公里，占公路總里程519.81萬公里的3.45%。《<2020年全國收費公路統計公報>解讀》[2]指出：2020年末，全國政府還貸公路里程8.36萬公里，占全國收費公路里程的46.6%。顯然，政府投資仍然作為收費公路建設的主要模式之一，在經營性公路推行了多年后，其規模依然占據收費公路資產的半壁江山。
當前，我國經濟面臨的三重壓力仍存，受疫情沖擊和國際地緣政治格局等內外因素交織的影響，需求收縮、供給沖擊和預期轉弱的情況有所加重。同時，我國面臨內外部四大風險：疫情反彈、地產下行、輸入性通脹、歐美貨幣政策收緊。[3]在7月28日習近平總書記主持召開的中共中央政治局會議上，提出全面落實疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全的要求，鞏固經濟回升向好趨勢，著力穩就業穩物價，保持經濟運行在合理區間，力爭實現最好結果。宏觀政策要在擴大需求上積極作為，財政貨幣政策要有效彌補社會需求不足。在內外經濟壓力加劇的情況下，多地政府財政吃緊。因此，就存量公路資產來說，政府還貸公路相對于經營性公路的盤活更加緊迫，對于盤活政府還貸收費公路的重要性及其意義不言而喻，本文也將更加側重政府還貸公路的盤活分析。
二、盤活存量收費公路資產的路徑分析
《意見》提出多種優化完善存量資產盤活方式，包括REITs、PPP，以及產權規范交易、發揮國有資本投資、運營公司功能作用、探索促進盤活存量和改擴建有機結合、挖掘閑置低效資產價值、支持兼并重組等其他盤活方式。
（一）REITs之于存量收費公路資產的局限性
根據《中華人民共和國收費公路管理條例》（以下簡稱《收費公路條例》）規定，縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路為政府還貸公路，建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法設立專門的不以營利為目的的法人組織。因此，政府還貸公路以政府舉債方式募集，運營收入則由項目公司代收后全部存入財政專戶，嚴格實行收支兩條線管理，其收費用途僅限于償還前期政府債務和必要的養護管理支出。而經營性公路作為國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路相關權益，由依法成立的法人建設、運營、維護和管理。經營性公路的通行費及其他合法收入是企業的正常經營收入，不納入政府財政預算。因此，可開展基礎設施REITs的高速公路僅為經營性高速公路，本文將不再對具體實施路徑展開分析。
（二）PPP模式助力盤活存量政府還貸公路
對于存量政府還貸公路，筆者認為PPP模式可以作為一種優選。政府還貸公路采用PPP模式進行盤活的優勢主要有以下幾個方面。
第一，模式轉變可實現收費期延長，從而提升資產價值。
《收費公路條例》規定：政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。由此可見，經營性公路最長收費期限可比政府還貸公路最長收費期限延長10年；而PPP模式將引入社會資本，符合《收費公路條例》對經營性公路的定義，即國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的公路。因此，通過PPP模式可實現政府還貸公路轉為經營性公路，同時最長收費期限亦可實現延長。
需要注意的是，作為存量收費公路項目在進行轉讓時還應遵守作為《收費公路條例》的配套規章出臺的《收費公路權益轉讓辦法》（以下簡稱《轉讓辦法》）的相關規定，其為各級政府及其相關部門規范收費公路權益轉讓行為提供了更具操作性的規章依據，對于完善公路收費權轉讓的法規規章體系，推進公路行業依法行政具有重要的現實意義。[4]同時，考慮到《轉讓辦法》于2008年開始施行，而PPP模式在國內于2014年推行，《轉讓辦法》制定時并未考慮到PPP模式，因此還需考慮到實踐中二者并不一定能夠完美地結合起來的問題。
第二，引入外部資金，解決短期政府資金壓力問題，為地方政府債務“瘦身”。
PPP模式會引入社會資本參與項目，目的即在于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力。作為存量政府還貸公路，前期政府必然已經投入大量資金用于項目的建設投資，后期需要通過長達15~25年的收費期收回前期的投資資金。很多項目的收益在考慮運營成本、財務費用等因素的同時甚至無法全部收回前期的投資資金，也就導致了不得不使用地方財政資金進行補貼。
若采用PPP模式盤活存量政府還貸公路，可以幫助政府將過去的投入資金或未來若干年的運營收益即時變現。政府可以使用該資金償還公路建設貸款和有償集資款，在當前財政收入增速下降、政府性債務規范清理的形勢下，根據《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預﹝2014﹞351號）中明確“通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務”，為地方政府實現債務“瘦身”；另外若有剩余部分還可全部用于新的公路建設投資，無疑進一步提高了財政資金的投資效率。
第三，采用PPP模式進行盤活有助于提高項目管理效率，促進政府職能的轉變，加快“放管服”的推進，讓專業的人做專業的事。
采用PPP模式盤活存量政府還貸公路有助于提高項目管理效率。PPP模式下，對于項目合作期存在的相關風險會在政府與社會資本之間按照約定的原則進行風險分配，并通過風險分配方案厘清政府與社會資本各自的責權利，最終實現項目風險共擔、合作共贏的首要合作原則。引入社會資本的階段通常要經過公開招標或其他競爭性程序，在潛在社會資本中選擇對于項目最優者。另外，PPP項目均需進行定期與不定期的績效評價，對于社會資本履約有著較為嚴格的約束，能夠促使社會資本提高項目管理效率。
在傳統的政府投資模式下，部分項目存在重投入、輕產出，重建設、輕運營維護，重準入、輕監管的問題。存量政府還貸公路項目采用PPP模式實施，有利于政企分開、政事分開、加快轉變政府職能。由社會資本統一負責項目的建設與運營，使得社會資本將從降低全生命周期的角度考慮合理降低綜合成本，并從全區域的角度統籌考慮項目的運營維護，從而提高運營效率。《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）提出：PPP模式是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。另外，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）對于PPP模式實施的原則同樣提出：開展政府和社會資本合作，對轉變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。
對于存量收費公路來說，大多是在運營期引入社會資本，避免建設期因在建工程進行交接而存在的各種潛在風險與糾紛。相對新建收費公路項目而言，政府對于存量收費公路所傾向的以及項目本身所吸引的潛在社會資本通常都是具有豐富的同類項目相關經驗的收費公路運營商。由于政府部門職能職責較為豐富，對于抽調足夠的具有相關經驗及能力的工作人員專職從事項目管理工作可能存在一定困難。而專業的公路運營商則專注于公路項目公司管理、公路運營養護及相關領域，可以通過制度等方式高效地將相關經驗進行系統化匯總、總結、分解、傳承；另外在專業人員聘用等制度方面相對政府更加靈活，有利于實現PPP模式所秉持的理念——專業的人做專業的事。
三、結語
除上述分析外，《意見》所提到的發揮國有資本投資、運營公司功能作用、探索促進盤活存量和改擴建有機結合、挖掘閑置低效資產價值、支持兼并重組等其他盤活方式亦可糅合在PPP模式當中。另外，也希望前不久發布的《國家公路網規劃》提到的“調整收費公路政策，適時修訂公路法、收費公路管理條例等法律法規”盡快推進，期望修訂后的法律法規更加有利于存量收費公路項目的盤活，從而能夠提供更加科學、合理、高效的多種盤活方式進行選擇。
參考文獻
[1] 引自交通運輸部網站。
[2] 引自交通運輸部網站。
[3] 《更大力度的財政政策出臺，力保經濟大盤穩定——解讀財政支持穩住經濟大盤》，羅志恒（粵開證券首席經濟學家、研究院院長），2022年6月2日。
[4] 《交通運輸部財務司司長許如清解讀<收費公路權益轉讓辦法>》。
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