甘肅省公路交通建設集團有限公司董事會辦公室主任資本運營事業部總經理/甘肅交建投資基金管理有限公司執行董事兼總經理
作者：翁燕珍
交通運輸部科學研究院財政金融室主任、副研究員
本文原刊載于《綜合運輸》第42卷（2020年第6期），經版權方和作者授權轉載。
摘 要
發展公路交通路衍經濟具有帶動區域經濟增長、提升公路運輸增值服務、實現存量資源效益最優化和交通運輸高質量發展的重要意義。2019年習近平總書記先后兩次對甘肅省作了重要指示，大力發展甘肅省公路交通路衍經濟有著長足空間。本文從公路交通路衍經濟內涵和重要意義入手，分析我國公路交通路衍經濟發展現狀和甘肅省發展的基礎及優勢，在此基礎上，總結各地做法對甘肅經驗借鑒，最后提出各級政府加大資源受讓支持力度等有關建議，為我國公路交通路衍經濟發展提供了新的思路。
關鍵詞：公路交通；路衍經濟；存量資產；多元化經營；區域經濟
一、公路交通路衍經濟內涵及重要意義
1. 路衍經濟的基本內涵
目前行業內外對路衍經濟尚沒有統一定義。基于各地實踐，公路交通路衍經濟是指，以公路及相關運輸網絡為基礎，以公路兩側服務區、出入口、互通區、匝道等區域為依托[1]，通過綜合施策和資源開發利用，將業態由公路建管養運向關聯產業延伸，形成對區域經濟發展具有一定輻射帶動作用的“產業集群”、“產業經濟帶”。
路衍經濟業務已經成為公路經營企業抓住信息技術變革和交通運輸發展邁向新時代的有利契機，通過產業融合發展的手段，不斷拓展公路經營和服務功能，提高綜合服務水平，最優化、最大化地實現項目經濟效益和社會效益。
2. 路衍經濟發展的重要意義
（1）發展路衍經濟業務是促進地方區域經濟增長的重要方向
公路點多、線長、面廣，服務區、互通區、出入口等關鍵節點及信息數據等，對區域經濟發展有著強大輻射和紐帶作用。在頂層設計和政策支持基礎上，公路經營企業聯合各方力量，將重要節點因地制宜發展成為區域經濟增長亮點，提升當地競爭軟實力。
（2）發展路衍經濟業務是提升公路運輸增值服務的重要方式
隨著“汽車時代”的全面到來和社會大眾生活品質的不斷提升，廣大群眾對于出行體驗要求逐步提高。路衍開發，通過提供優質的出行服務、舒適的旅游體驗、便利的物流服務，使公路成為組團式的飲食、休息和旅游區，特別是對旅游景點的開發，使公路成為帶狀的美化區，滿足群眾多元化服務需求。
（3）發展路衍經濟業務是實現存量資源效益最優化的重要手段
公路沿線擁有豐富的線路、路面、通行等資源，服務區、互通區、出入口等可觀的土地資源、與之相鄰的旅游資源和大量信息資源[2]。通過積極挖掘和綜合開發利用，有效盤活存量資產，實現資源效益最優化開發、經濟效益最大化挖掘。
（4）發展路衍經濟業務是公路經營企業實現轉型升級的重要抓手
新建公路項目經濟效益差已成為企業面臨的主要困難，單純依靠通行費收入難以收回投資，甚至產生較大債務負擔。通過發展路衍經濟，有利于企業不斷培育新的、可供長期發展的新型產業，用路衍收入彌補公路投資虧損，促進企業可持續發展和轉型升級。
二、我國公路交通路衍經濟發展現狀
1. 按開發業務分類
（1）服務區商業綜合體開發
除提供停車、衛生間、加油、汽修、餐飲等基本服務外，服務區還可探索特色產品經營、特色旅游、休閑購物、娛樂、信息服務、客貨運中轉等增值服務。在歐美日等國，服務區商業綜合體開發已較為成熟。國內一些公路經營企業也正在全力打造“服務區+”新型業態，引入餐飲新理念、發展特色產品經營、拓展服務區旅游休閑娛樂，取得了顯著效益。
（2）物流業務開發
公路經營企業可利用承接車輛和存儲貨物的天然優勢，在服務區、出入口及其鄰近區域開發物流，建立物流基地，利用邊角地帶開發倉儲，發展智慧物流。比如，福建高速物流園綜合物流業務、浙江上三高速物流配送業務等。
（3）能源經濟業務開發
依托公路可開展能源業務，包括加油站、加氣站、充電站（樁）、光伏發電等配套設施。能源銷售，尤其是高速公路因其封閉性，加油站經營具有排他性，利潤空間較大。通過對部分省份調研了解，油品銷售收入已占服務區總收入的八、九成。
（4）旅游業務開發
公路經營企業可開發的旅游內容，因沿線歷史文化古跡、自然景觀等資源的不同而各異，開發內容包括：旅游景區、特色小鎮、餐飲、酒店、房車營地等。投資者通過旅游開發，為游客提供吃、住、行、游、娛、購等全方位服務，提升企業經營效益。比如，赤水河谷旅游公路作為全國第一條河谷旅游公路，把景區變成旅游休閑度假勝地，形成“快進慢游”的旅游格局。
（5）廣告業務開發
公路經營企業可在公路用地范圍內（服務區、互通區、綠化帶等）以及公路兩側除公路標志以外，開發廣告牌、廣告塔、宣傳牌、電子顯示箱、燈箱等。今后企業可借助互聯網科技力量，創新改造廣告投放方式，提高廣告效果，增加廣告收入。
（6）智慧公路業務開發
隨著物聯網、云計算、大數據、移動互聯網等新一代信息技術發展和應用，企業系統方法、人工智能、知識挖掘等，開發智慧服務區、ETC數據開發，建設綜合智能的信息服務體系，加快推動新舊動能轉換、新舊業態融合。將這些新技術轉化為交通運輸的技術效率，推進交通運輸提質增效，最大限度滿足交通運輸用戶要求[3]。
（7）其他業務開發
綠色種植，一些公路經營企業先后種植果樹等，實現了綠化、美化與經濟效益相結合；通信設施，企業將沿線鋪設富余的通信管線出租給電信企業等；停車場開發，企業在重要節點的公路出入口、高架橋下開發建設停車場等。
2. 按開發主體分類
通過調研和資料收集，分析以下三個標桿企業路衍經濟開發情況。
（1）山東齊魯交通集團
近年來，齊魯交通圍繞服務區、智慧交通、新能源和沿線廣告大力開展路衍經營開發。服務區方面，經營單位采取“自主+合作+租賃”的多元化經營模式，包括打造服務區智慧化、“前店后倉”的“服務區+物流”、能源自供等。智慧交通方面，開發智慧高速綜合服務平臺、高速公路服務APP等。新能源方面，探索高速公路路面光伏發電、高速公路綜合智慧微電網。廣告方面，深度挖掘收費站和服務區媒體資源，采取收費站崗亭、燈箱、起落桿、服務區出入口風帆等廣告形式。
（2）浙江省交通投資集團
浙江交投路衍經濟開發由集團全資子公司——浙江省交通投資集團實業發展有限公司負責。該公司擁有7家控參股公司和47對自有高速公路服務區（含5對停車區）、48對省內外合作經營服務區，業務涵蓋服務區、廣告、酒店、智能交通、商業地產、物業、物流商貿等多個領域。具體提出了“4+2（四大板塊和兩大平臺）”產業布局，即構建以服務區經營為主業、以能源運營為核心業務、以資訊傳媒和商旅服務為培育產業的“4”大業務板塊，搭建產業投資平臺和資訊數據支持“2”個平臺。
（3）湖北省交通投資集團
湖北交投下設湖北交投實業發展有限公司負責全省100余對高速公路服務區經營管理和沿線廣告經營開發，主營業務包括服務區，零售、餐飲、汽車修理、酒店及旅游業，油品零售，液化天然氣運儲銷等。該公司以實現全國一流服務區運營管理平臺和路衍產業運營商為發展愿景，深入實施“1+1+N”發展戰略，即以能源和商業兩個“1”的產業板塊為核心，同時發展服務區傳統產業、傳媒和“服務區+”等“N”個產業格局。
可見，路衍經濟開發已成為各大公路經營企業拓展新的經濟利潤增長點、提高經濟效益的必然選擇。
三、甘肅省發展公路交通路衍經濟的基礎及優勢
甘肅地處西北地區，公路線位點散線長，擁有得天獨厚的自然遺產、獨一無二的人文遺產、獨具風情的民俗文化。同時，甘肅還擁有儲量豐富的金屬礦藏等資源。通過大力發展路衍經濟，從保護生態、挖掘文態、優化形態、培育業態、形成活態等五態融合發力，甘肅具有良好的基礎條件，可實現公路建設與文化旅游、商貿物流等多領域協同發展的有機結合。
1. 甘肅省擁有路衍經濟發展需要的路網基礎
根據《2018年甘肅省收費公路統計公報》，截至2018年末甘肅省收費公路里程3832.1公里，其中高速公路3711.2公里，一級公路120.9公里；普通公路（國省干線和農村公路）1.39萬公里[4]。此外，甘肅省還有在建收費公路及計劃新開工項目共40個，建設里程6800多公里；普通國省道及旅游公路建設總里程9000余公里。這些公路網體系為甘肅省發展路衍經濟奠定了良好的路網基礎。
2. 甘肅省擁有路衍經濟發展需要的人文自然資源基礎
2019年3月7日，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議甘肅代表團的審議時，就對甘肅省旅游人文資源給予了高度贊譽，其中就提到甘肅擁有的文化旅游資源豐富、類型多樣，被譽為“華夏文明的發源地、自然奇觀的博物館、民族風情的大觀園、品質旅游的目的地”[5]。2019年8月19日，習近平總書記專程來甘肅考察調研，在祁連山下、古絲路上，用4天時間貫穿河西走廊，這是歷史上黨和國家最高領導人第一次貫穿河西走廊的考察[6]。這些豐富的文化旅游資源，通過公路加以串聯，為路衍經濟發展奠定了優質的文化自然資源基礎。
3. 甘肅省擁有路衍經濟發展需要的政策基礎
2015年12月，甘肅省政府為貫徹落實國務院關于促進旅游投資和消費的重要精神，印發了《關于進一步促進旅游投資和消費的實施意見》[7]，這為推動甘肅省旅游高質量發展提供了重要政策依據。2019年1月，為促進交旅融合發展，加快推動全省旅游公路建設，助力旅游強省戰略實施，甘肅省政府印發了《關于加快旅游公路建設的工作方案》[8]，提出甘肅省將著力實施“通路”、“改站”、“暢游”、“智聯”四大交旅融合提升工程，力爭到2020年所有具備條件的大景區、5A級旅游景區通高速公路。
4. 甘肅省擁有路衍經濟發展需要的承載主體
近年來，甘肅省把發展文化旅游、通道物流、數據信息等十大生態產業作為重要戰略，集全省之力進行推動，甘肅省政府印發了《甘肅省推進綠色生態產業發展規劃》[9]及十大生態產業專項行動計劃，成立了包括甘肅省公路交通建設集團在內的十大產業集團，按照市場化方式負責十大產業項目的承接、開發及運作。甘肅省公路交通建設集團正式組建于2019年4月，是甘肅經營性收費公路和非收費公路的建設主體，業務涵蓋勘察、設計、施工、監理、科研、檢測、運輸物流、路域經濟開發、服務區運營管理、物資貿易等多個領域，具有“融、投、建、養、營、運、服”全產業鏈一體化綜合服務能力。
甘肅省公路交通建設集團起步之時，就把打造“路衍產業集群”作為重要發展戰略，依托集團承建的公路建設項目全方位策劃路衍經濟產業，以公路建設帶動相關產業發展，力求更好服務于項目沿線區域經濟發展。目前集團圍繞大敦煌文化旅游經濟圈策劃交旅融合項目，通過資源換資金等方式，打造多個精品路衍項目。
四、各地實踐做法對甘肅省經驗借鑒和對策建議
1. 借鑒與啟示
（1）發展路衍經濟是公路交通多元化經營的必然選擇
各地公路經營企業為實現公司可持續發展，積極拓展新的利潤增長點，不斷拓展業務領域，涉足服務區、廣告業、運輸物流、交通旅游等業務領域，通過深度挖掘和整合公路沿線資源，著力提高項目經營收益。甘肅省地處我國西北地區，公路交通人流車流貨流與東中部地區相比有一定差距，但可給予公路經營企業積極探索實踐空間，包括針對不同路段，可以因地制宜地積極打造“公路+西北旅游”、“公路+倉儲物流”、“公路+資源開發”、“公路+清潔能源”等新型業態和產業。
（2）成立專業機構實施一體化經營是主要發展趨勢
國內路衍經濟開發的標桿企業，紛紛組建專門機構實施路衍經濟一體化經營開發，負責公路能源、商業綜合體、廣告、商旅服務等路衍經濟的總體規劃、商業策劃和經營管理。路衍經濟開發企業參與增量項目服務區的選點布局、商業定位，參與服務區立面外觀設計、人流動線設置、停車場加油站布局，設計單位根據路衍經濟開發企業的策劃方案完成服務區圖紙設計。堅持“一張藍圖繪到底”，實施“全產業鏈”、“全交通域”、“全客戶群”發展策略。
（3）借助各方專業力量實施開發并注重品牌打造
各標桿企業在提高自身路衍經濟投資開發能力的同時，還不斷引入行業內外好的開發運營理念，同時采取引進來的方式積極通過借力聯合其他專業力量打造既符合當地特點和需求又引入當前最新趨勢和潮流內容，打造若干特色品牌或經營項目。同時，注重結合項目特點和自身實際，注重事實品牌戰略，打造主品牌和系列子品牌。
2. 有關對策建議
（1）各級政府應加大對公路經營企業受讓經營開發相關路衍資產資源的政策支持
甘肅省政府已出臺關于鼓勵引導縣級政府通過配置資產資源，與省屬國有企業合作建設交通基礎設施項目的指導意見，為企業發展路衍經濟創造了良好條件。但由于路衍產業涉及部門多，協調難度大，各部門對相關政策的認識理解不盡一致，導致項目運作難度加大，落地較慢。建議各市縣政府把交通項目涉及的路衍產業項目作為“一把手工程”來抓，統籌調動各方力量，提高資源配置效率，盡可能拿出與企業投資相匹配、與企業業務關聯高的資源包，提高項目可行性。同時，企業要按照公路項目與路衍項目同步規劃、同步實施的原則，在項目前期規劃和設計階段，就與市縣政府及交通、發改、國土等部門深度對接，主動謀劃，深入挖掘項目沿線資源特點，提前布局路衍項目。
（2）公路經營企業應加強與專業企業和用戶的對接合作
公路經營企業在路衍項目運作中應堅持開放思維和市場化導向，加強與專業機構和資本合作，讓專業的人干專業的事，實現取長補短，合作共贏。比如，在“公路+旅游”領域，應積極與專業的旅游設計開發企業和資本進行深入交流，積極嘗試股權合作、合作經營等多種模式，共同開發優質交旅融合項目。在“公路+物流”、“公路+綜合商業體開發”領域，可與京東、順豐等電商、快遞企業深度對接，圍繞物流網絡優化、園區節點布局和建設、服務區商超零售開發、新能源物流車等方面開展深入合作，推動高速物流網絡體系建設，實施強強聯合。在電子收費、智慧物流、大數據應用等領域，深化與騰訊、阿里等科技公司的合作對接，推動提升甘肅公路信息化、智慧化水平。
（3）有關政府部門及企業應加強路衍經濟高素質人才隊伍建設
路衍經濟涉及領域廣、專業性強，需建立一支專業化、復合型、高素質的人才隊伍，為業務開展提供人力和智力保障。建議有關政府部門應加強路衍經濟開發等政策和案例學習，企業應著力提高相關人才隊伍儲備和能力建設。
（4）公路經營企業應加強路衍經濟商業模式設計和投資收益測算，有效控制項目風險
路衍業務與公路項目有機捆綁開發，企業應針對不同項目性質和特點靈活設計運作模式。對于涉及路衍開發的，建議政府收費公路采用ABO（授權-建設-運營）模式成立相對獨立的項目公司，厘清投資、資產、收益屬性和界面，做到政府歸政府、企業歸企業；經營性公路采用“公路+資源”等特許經營模式，政企雙方對路衍投資及收益分成在實施方案中約定；非收費公路應重視地方配置資源的開發價值測算，確保企業投資可回收，政府財力可承受。
參考文獻
[1] 吳東平, 何冬梅, 劉兵. 高速公路路衍經濟產業模式與投資模式研究[J]. 交通企業管理, 2019(01):8-10.
[2] 王海霞, 褚春超, 劉洋, 趙新惠, 陳建軍, 高愛穎, 翁燕珍. 高速公路路衍經濟開發與政策建議[J]. 交通運輸研究, 2019,5(1):16-23.
[3] 王慶云.技術進步與交通發展[J]. 綜合運輸, 2019,41(10):1-6.
[4] 甘肅省交通運輸廳. 2018年甘肅省收費公路統計公報[EB/OL]. http://jtys.gansu.gov.cn/zfftjgb/18426.html.
[5] 新華網.習近平參加甘肅代表團審議[EB/OL]. http://www.xinhuanet.com//politics/2019lh/2019-03/07/c_1124205213.htm.
[6] 中國網.習近平甘肅行的4個難忘瞬間[EB/OL].
http://news.china.com.cn/2019-08/23/content_75129507.htm.
[7] 國務院辦公廳. 關于進一步促進旅游投資和消費的實施意見（國辦發〔2015〕62號）[Z].北京: 中華人民共和國國務院, 2015.
[8] 甘肅省人民政府辦公廳.關于加快旅游公路建設的工作方案（甘政辦發〔2019〕4號）[Z].甘肅: 甘肅省人民政府, 2019.
[9] 甘肅省人民政府.甘肅省推進綠色生態產業發展規劃（甘政發〔2018〕17號）[Z]. 甘肅: 甘肅省人民政府, 2018.
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